香港三权分立存在过吗? 从英殖至今的六个变革

继香港中学课本删除三权分立段落、特首林郑月娥宣告香港实行“三权分工”之后,港澳办及中联办也发稿“正本清源丶拨乱反正”,一锤定音指“三权分立在香港从未存在过”,鼓吹三权分立者是“反中央”。

但回溯港英殖民时期到特区政府的政治实况,尽管法律没有明文写出这四个字,但此制度实际上一直存在。截止2020年,三权分立(separation of powers)就在香港法官的判词中被提及超过100次。

既然如此,香港有没有三权分立是否伪命题?从何时开始出现争议?各界曾作出什麽表述?梳理六个阶段。

1. 战后殖民时期

上世纪70年代的香港街头

港英时期,香港总督由英国君主任命,行政会议以商界领袖为主,在80年代前立法局议员全由政府委任,整个政府以公务员为主导,集行政丶立法大权于一身,是名副其实的“行政主导”,司法权则独立于二权以外。

根据中文大学政治与行政学系副教授马岳的文章《民主化与香港的后殖民政治之路》,行政主导的政治制度当时行之有效,是因为战后难民社会对香港缺乏归属感,也对殖民政府没有期望,加上教育不普及丶民生困苦,因而自下而上的政治参与较少,使官僚体系能自主地决策。

2. 港英政府民主化

到了70年代,殖民地封闭丶行政主导的制度已经不合时宜,无法和香港的政治文化和社会发展协调。

有别于战后难民,70年代土生土长的香港人开始建立起本土意识,80年代中英联合声明和港人治港的承诺加深了主人翁意识,公民社会和各种压力团体应运而生,加上六四事件增强了港人政治意识,要求民主的呼声越来越大。

面对香港前途问题,港英政府在立法局引入间接及直接选举议员。1984年,香港立法机关中首次有人提出“三权分立”,时任亲英派立法局议员丶现任基本法委员会副主任谭惠珠在立法局会议上指,香港要维持繁荣与安定,“有赖法治丶经济和人民的行动自由,立法丶司法丶行政三权分立的政治架构”。

3. 80年代起草《基本法》

1997年6月30日,“末代港督”彭定康离开香港

1986年《基本法》起草初期,基本法政制专题小组的报告曾提及香港政治体制“应原则上采用三权分立的模式”。

但此说法在翌年4月16日遭到北京否定,中国领导人邓小平在会见全体草委时,明确反对香港“完全西化”丶“照搬”西方议会制度和“三权分立”,认为其不利于政治稳定和高效管治。

经邓小平一锤定音,草委会遂避用“三权分立”的字眼,改称“行政立法互相制衡丶司法独立”。惟草委会政制专题小组负责人查良镛1987年6月表明,邓小平的言论并不影响草委建议三权分立。

后来出台的政制条文并无明文规定“行政主导”或“三权分立”,但两者的原则在条文中充分反映,如《基本法》第4章写明,香港法院“独立进行审判,不受任何干涉”丶香港法官“根据当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会推荐,由行政长官任命”等。

前香港大学法律系副教授戴耀廷撰文指出,香港特区的宪制既有“三权分立”也有“行政主导”的元素,不同人可以期望香港宪制多一点“三权分立”或多一点“行政主导”的元素,但绝不可能在不扭曲香港宪制的本质下,把任何一方的元素彻底排除。

事实上,三权分立的观念在1997年主权移交前,已植根在港人心中。1997年1月15日丶主权移交前,时任立法局议员的张炳良就在立法局就提到,成立公平竞争委员会并无违反所谓三权分立原则。

4. 97后特区高官屡提三权分立

1997年香港主权移交,港英政府6月印制的回归大典特刊,在“政府体制”章节指香港的政治制度是按照“三权分立”原则建立,有一个行政主导的政府。

尽管《基本法》没有写明“三权分立”,但此观念在特区时代仍是香港各界的共识,包括官员和建制派成员。

在法律界,终审法院首任首席法官李国能2001年指出,香港是“行政丶立法和司法三权分立”。2011年时任终审法院常任法官陈兆恺及2014年时任终审法院首席法官马道立,也都公开表明香港实行三权分立。

行政机关方面,特区高官曾多次提到三权分立。时任政制事务局局长林瑞麟2003年11月在立法会说,他对香港前途比较有希望,其中一个原因是香港“已经有一个三权分立丶透明和依照法律成立的制度”。当时没有官员或议员提出质疑。前律政司司长袁国强2014年也在立法会对传媒表示,每个政府由三个部分所组成,分别是行政丶立法和司法机构,“这亦是西方国家常说的三权分立”。

运输及房屋局局长陈帆2018年回应“一地两检”争议时,指“香港实行‘三权分立’”,“市民可向法院寻求裁决”。建制派立法会议员叶刘淑仪插话纠正陈帆,指香港在宪制观点上并非实行“三权分立”,但认同有司法独立。公民党法律界议员郭荣铿会后对此表示震惊,认为只有对香港缺乏认识和没知识的人才会这样说话,重申香港一定有“三权分立”,行政丶立法丶司法互相制衡。

事实上,不只民主派议员,部分建制派议员也曾在立法会提及三权分立,例如议员吴亮星在2000年在会上讨论政府委任社会人士出任公职时,就称立法会应避免对行政与司法体系的人事任免,施加不当压力,否则将损害三权分立原则。议员梁美芬也在2006年就政制发展提意见时,提及“香港宪制上有三权分立,相互制衡”的功能。

5. 习近平倡“三权合作”

习近平2017年6月在香港视察,身后是前后两任特首梁振英和林郑月娥

“三权分立”的论述战在2008年打响第一炮,当年时国家副主席习近平访港期间首次发表“三权合作论”:“行政丶立法丶司法三个机构,互相理解,互相支持,共同珍惜我们来之不易的这样的一个香港繁荣稳定的大好局面。”此言引起舆论哗然,前律政司司长袁国强当时任主席的大律师公会发声明反驳,指司法机构不是行政机构一部份。

2009年,时任港澳办副主任张晓明出席澳门回归十周年研讨会时,赞扬澳门实行的行政丶立法丶司法机关“互相配合”的政治体制,是“更加具有建设性”。时任中联办副主任李刚随即表示港澳可以互相借鉴。

2014年6月政改之争丶雨伞运动前夕,中国国务院发表《一国两制白皮书》,指香港法官及司法人员是“治港者”,爱国是“基本的政治要求”,需与特首丶主要官员丶立法会议员一起维护国家主权及安全。这个表述变相否定三权分立及蚕食司法独立,逾千法律界人士黑衣游行抗议。

2015年,时任中联办主任张晓明进一步发表“特首超然论”,指行政长官“有超然于行政丶立法丶司法的三个机关之上的特殊法律地位,处于特别行政区权力运行的核心位置,在中央政府之下,特别行政区的三权之上起着连结的枢纽作用”。

2017年新华社发布新版“新闻报导禁用词和慎用词”,增加57条内容,当中大部分涉及港澳,其中规定中国媒体在报导港澳政治体制时,不得说“三权分立”,指香港澳门实行的是“行政主导”政治体制。

6. 反送中后全面否定

2019年11月反送中运动期间,主管港澳事务的副总理韩正召见林郑月娥,提到“止暴制乱”时表示,“也是行政丶立法丶司法机关的共同责任,和香港社会的最大共识”。

同年香港教育局推出“专业谘询服务”,教科书出版社可“自愿”参与。及至2020年8月,多本通识科教材经当局谘询后删改“三权分立”内容,有出版社强调《基本法》没有订明香港体制属“三权分立”,而是“偏向行政主导”。

事件引起社会争议,教育局局长杨润雄8月31日回应时表示,香港无论主权移交前及移交后均没有三权分立制度。特首林郑月娥翌日公开支持杨润雄说法,进一步称香港无三权分立,而是“各自分工”,而香港行政主导架构的核心是行政长官。

时隔一周,港澳办及中联办发稿称“三权分立在香港也从未存在过”,又把鼓吹三权分立的香港人描述成“反中央”:“其真实意图是欲扩大立法权和司法权,削弱行政长官和特别行政区政府的管治权威,抗拒中央对香港的全面管治权,从而挑战香港特别行政区的宪制秩序,把香港变成一个脱离中央管治的独立政治实体。”在《港区国安法》的之下,此段落特别受关注。